La Procuraduría de la Defensa del Contribuyente fue creada en ley en el año 2006 , con la entrada en vigor de su Ley Orgánica, sin embargo, ésta nunca fue materializada por el Ejecutivo Federal, quien debía ordenar su instauración en todo el país, para garantizar una defensa adecuada a todos los ciudadanos que no contaban con los recursos para combatir los actos arbitrarios de las autoridades fiscales y aduaneras. Con la reforma al artículo 17 Constitucional del 29 de julio de 2010, se abre el umbral para que los contribuyentes reclamen su instauración al Gobierno Federal, mediante la Acción Colectiva.

El fin de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, de acuerdo con su Ley Orgánica, es proporcionar un servicio gratuito para el sector de la población que no tiene acceso a los servicios legales de un despacho, o que requieren asesorarse sobre la aplicación de determinado dispositivo legal tributario, con lo cual el Estado cumpliría con tutelar a los mexicanos los derechos de defensa adecuada y de asistencia tributaria, protegidos por nuestra Constitución.

En ese sentido, los mexicanos tenemos un interés común en que se instaure la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, sin embargo, el Gobierno Federal ha postergado injustificadamente su instauración, a pesar de que la Ley Orgánica de dicho ente público, ordenó que se debía nombrar un Procurador de los derechos del contribuyente 30 días después de la entrada en vigor de la mencionada ley.

Antes de la reforma al artículo 17 Constitucional, el interés colectivo de los contribuyentes en que se instaurara la mencionada Procuraduría, no podía ser reclamado mediante las vías jurisdiccionales que contemplaban las leyes, no existía mecanismo efectivo para exigir al Estado Mexicano que se respete el derecho colectivo de los contribuyentes ante los Tribunales del Poder Judicial de la Federación.

En efecto, ¿qué ciudadano que pague impuestos, no querría acceder a la prestación gratuita de servicios de asesoría y defensa fiscal? Existe en México, un amplio sector de la población desprotegido ante los actos de las autoridades fiscales, que además se ve afectado año con año ante las reformas legales que se realizan al sistema tributario, por lo que dicha asesoría y defensa no se trata de una concesión graciosa de nuestro legislador, sino que es obligación del Estado Mexicano legislar e instaurar un ente público autónomo para garantizar los derechos de defensa adecuada, de seguridad jurídica y de asistencia a los contribuyentes del país.

A pesar de lo anterior, la incertidumbre de cuándo se instaurará este organismo de defensa de los contribuyentes, se mantiene desde 2006, sin que exista justificante válida para que el Senado elija al Procurador de la Defensa de los Contribuyentes, así como para que el Ejecutivo Federal inicie la implementación de sus oficinas, se nombren asesores jurídicos y en general para que este organismo entre en funciones.

Con la reforma constitucional que incluyó las Acciones Colectivas, se gesta el inicio del camino, donde los contribuyentes interesados en la instauración de la citada procuraduría, podrán unir sus esfuerzos en una sola acción ante los Tribunales, a fin de reclamar al Gobierno Federal la violación a sus derechos tributarios, ante la omisión del Senado en elegir al defensor de los contribuyentes y del ejecutivo Federal en omitir su materialización.

El nuevo tercer párrafo del artículo 17 constitucional, quedó redactado de la siguiente manera:


Artículo 17. ….
…
El Congreso de la Unión expedirá las leyes que regulen las acciones colectivas. Tales leyes determinarán las materias de aplicación, los procedimientos judiciales y los mecanismos de reparación del daño. Los jueces federales conocerán de forma exclusiva sobre estos procedimientos y mecanismos.


Pero, ¿qué son las Acciones Colectivas? Esta acción que hoy es novedad en el derecho positivo de México, tiene historia vasta en el derecho comparado, siendo el principal precursor de las mismas los Estados Unidos de América, con las class actions, y en países como Argentina (1994) Chile (2004), Brasil (1988), Panamá (2006), España (1978) y Colombia (1992), también han adoptado este instrumento de defensa de los derechos colectivos, también conocidos como intereses difusos.

Las acciones colectivas se diseñaron para proteger la última generación de derechos de la colectividad: los derechos difusos o colectivos (valga la redundancia); nacieron como instrumento de protección de los derechos de los consumidores, contra los abusos de grandes monopolios o en general de cualquier organización de grandes proporciones, recordemos el grave problema de la industria cigarrera en los Estados Unidos y la victoria de los consumidores ante la falta de anuncios claros que prevengan sobre las afectaciones en su salud con motivo del consumo del tabaco.

Su uso se ha extendido a otras materias, como la ambiental, cuando un grupo social se ve afectado por actos de entes públicos o privados que lesionan el derecho colectivo a tener un medio ambiente limpio, que asegure la sustentabilidad de la comunidad, e incluso para la protección de derechos económicos, para frenar los abusos de las corporaciones crediticias.

Conforme a lo anterior, en su sentido lato, la acción colectiva tiene la finalidad de proteger todo tipo de intereses comunes, de tutelar los derechos difusos de un sector poblacional indefenso, en contra de entes públicos o privados, cuyos actos generan violaciones a derechos fundamentales de un grupo social.

Entonces ¿será posible usar dicho instrumento judicial para reclamar al Gobierno Federal la instauración de la Procuraduría de los Derechos del Contribuyente?.

La interrogante anterior, nos obliga a definir dos temas centrales: 1. ¿cuáles serían los derechos violados a los contribuyentes, por la omisión del Estado en el cumplimiento de la ley?, y; 2. ¿Es posible combatir una omisión del Poder Ejecutivo en el cumplimiento de una Ley Federal?.
1. Derechos fundamentales violentados en materia tributaria ante la falta de cumplimiento de la Ley Orgánica de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente.

A punto de llegar el año 2011, el Estado Mexicano cumplirá 5 años de violar los derechos de seguridad jurídica, de legalidad, de defensa adecuada y el derecho a la asistencia de todos los contribuyentes mexicanos, que no cuentan con los recursos para contratar servicios de asesoría fiscal o de defensa jurídico-tributaria, contra la aplicación de leyes inconstitucionales, y de actos de las autoridades fiscales y aduaneras.

La mutación constante del sistema positivo mexicano, así como la “sobrerregulación” fiscal y aduanera, provoca que los contribuyentes no tengan la capacidad de conocer de forma plena todas las disposiciones fiscales que les son aplicables, o nuevas facultades que puede ejercer el Servicio de Administración Tributaria en materia de fiscalización.

La omisión del Estado Mexicano en la instauración de la Procuraduría multicitada, viola el derecho a la asistencia de los contribuyentes consagrado en la Constitución, en la Convención Americana de los Derechos Humanos y en la Ley Federal de los Derechos del Contribuyente , porque no existe organismo ni disposiciones fiscales que brinden a los gobernados una eficaz explicación y asesoría de los dispositivos tributarios mexicanos e internacionales, pues como sabemos, las resoluciones misceláneas fiscales que se emiten cada año y el servicio prestado por las oficinas de Servicios al Contribuyente del Servicio de Administración Tributaria, lejos de esclarecer la ley tributaria y su aplicación, enrarece y entorpece el cumplimiento de las obligaciones contributivas.

Otra faceta de la violación al derecho a la asistencia, consiste en que los contribuyentes no cuentan actualmente con un asesor gratuito que los apoye durante actos de comprobación fiscales, como las revisiones de gabinete, o las visitas domiciliarias, e incluso las revisiones de dictamen; ni tampoco durante las fiscalizaciones en materia aduanera o de comercio exterior, como la verificación de mercancías en transporte, las bajas injustificadas del padrón de importadores, las visitas al domicilio en materia de comercio exterior, el despacho aduanero, o la toma de muestras de mercancías de difícil identificación, por mencionar algunos rubros.

Se violan también los principios de legalidad y de seguridad jurídica de los contribuyentes, contenidos en nuestra Constitución y en el Pacto de San José de Costa Rica, porque el contribuyente queda en incertidumbre ante la omisión del Gobierno Federal, por la falta de instauración y aplicación de la Ley Orgánica de la referida Procuraduría, lo que implica aplicar una partida presupuestaria y el nombramiento de todos los funcionarios que se encargarán de defender y asistir a los contribuyentes, así como habilitar las oficinas y delegaciones correspondientes en el país, entre otras cosas; sin que a la fecha se informe o se explique la razón de la falta de cumplimiento de dicha ley.

En efecto, las autoridades han permanecido con actitudes infértiles desde la entrada en vigor en 2006 de la Ley Orgánica de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, y casi 5 años más tarde, los contribuyentes continuamos cuestionándonos por qué el Gobierno Federal no ha ejecutado la Ley, máxime, que, como bien sabemos, ésta Ley Orgánica emana de los representantes del pueblo, en el Congreso General.

Finalmente, pero no menos importante, está la violación al derecho de todos los mexicanos de acceder a una defensa adecuada ante los Tribunales de la Federación, pues la falta de ejecución de la Ley Orgánica de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, implica arrebatar a los ciudadanos la posibilidad de tener un servidor público que los asesore y los defienda gratuitamente, contra las leyes o actos arbitrarios de las autoridades fiscales mexicanas.

En las materias civil, penal, laboral y administrativa, existen defensores de oficio para los ciudadanos que no pueden pagar servicios legales para defensa en dichas materias, mientras que en el ámbito fiscal y aduanero, los contribuyentes permanecen en terreno despoblado ante la omisión del Estado Mexicano de materializar a ese Ombudsman Fiscal en México.

2. La violación por Omisión del Estado Mexicano.

Las violaciones a los derechos humanos de los gobernados que actualmente se reclaman en los Tribunales de la Federación, se dan por actos legislativos, ejecutivos o jurisdiccionales, por emisión o aplicación de leyes inconstitucionales, actuaciones arbitrarias de la autoridad en sus relaciones de supra-subordinación, o por la emisión de sentencias que violan nuestra Carta Magna.

Todos los supuestos descritos en el párrafo anterior, implican la actividad de la autoridad. Es necesaria la emisión de la ley, la ejecución de un acto que infrinja los derechos de los gobernados, o desplegar la actividad jurisdiccional de forma errónea, sin embargo, ¿qué pasa con las omisiones de la autoridad?, ¿es posible reclamar al Estado su inactividad?.

Este punto es fundamental, pues para reclamar la instauración de la Procuraduría de los Derechos del Contribuyente, se requeriría imputar directamente la omisión de 5 años del Ejecutivo Federal, de no cumplir con lo que establece la Ley Orgánica de dicha Procuraduría, lo que ha mantenido la violación a los derechos de asistencia completa en materia tributaria, de defensa adecuada, de seguridad jurídica y de legalidad.

En materia penal, existe la posibilidad de imputar una conducta de omisión al inculpado, por ejemplo, cuando falta a un deber de cuidado, o se comete un error vencible, pero a final de cuentas se puede sancionar al imputado cuando su omisión vulnera derechos de terceros, bastan como ejemplos, cuando se atropella a un transeúnte por manejar en estado de ebriedad, o el caso donde un doctor actúa con negligencia médica.

Del mismo, modo, podemos establecer que las autoridades pueden incurrir en violaciones a los derechos fundamentales de los gobernados, por conductas de omisión, por ejemplo, cuando el Estado Mexicano firma y ratifica un tratado internacional que obliga a las partes a legislar en determinada materia y nunca se emite la ley correspondiente, o cuando las autoridades omiten desplegar su actividad, y con ello podría protegerse un derecho de una persona.

Pensemos en el caso de Ciudad Juárez, este caso llegó hasta la Corte Interamericana de Derechos Humanos, siendo una de las principales imputaciones al Estado de Chihuahua, la falta de investigación de todos los casos de desaparición de mujeres, por lo que en dicho supuesto, no se reclamó una indebida actividad de la autoridad que viole derechos fundamentales, sino que se devela la inactividad del Estado.

Del mismo modo, en el caso de la “Guardería ABC”, se reclamó del Estado de Sonora la falta de verificación de las condiciones de seguridad, así como la ausencia en la inspección de las instalaciones y de la ubicación de la mencionada guardería, lo que finalmente derivó en la muerte de varios niños, por lo cual, la omisión de cuidado de las autoridades fue uno de los principales motivos de la tragedia sucedida en Sonora.

Así, existen muchos supuestos donde las autoridades pueden violar los derechos de los gobernados por inactividad. Como último ejemplo, recordemos el Caso “Atenco” , que derivó en una investigación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cuyo dictamen final se estableció que conforme a nuestra Constitución y los Tratados Internacionales en materia de derechos humanos firmados por México, existía omisión legislativa del Estado en materia de regulación de facultades y obligaciones de la Policía Preventiva, lo que en gran medida permitió que los elementos policíacos actuaran de forma desmedida, violando la dignidad humana de los ciudadanos de dicho Municipio del Estado de México.

Por ello, es procedente el reclamo de la inactividad del Estado cuando genera violaciones a los derechos fundamentales, tal como se demuestra en nuestro análisis, donde el Gobierno Ejecutivo Federal y el Senado (en menor medida), por una parte han omitido designar al Procurador de los Derechos del Contribuyente, y por la otra, han postergado la instauración de las oficinas federales de dicha procuraduría y sus delegaciones en todos los Estados del territorio mexicano, ya que esta omisión dejan en indefensión a un sector amplio del país que no puede pagar un abogado especializado en materia tributaria para instaurar un medio de defensa contra leyes o actos inconstitucionales de la materia, o que aplica de forma indebida las disposiciones fiscales, ante la falta de asesoría y asistencia fiscal.


3. En espera de la ley reglamentaria.

Actualmente, aún no ha sido emitida la ley reglamentaria del tercer párrafo del artículo 17 constitucional, pero del texto de dicho tercer párrafo, ya sabemos que los Juzgados de Distrito tendrán el monopolio de resolución de las acciones colectivas que se les presenten, lo anterior, porque se manifiesta que “…Los jueces federales conocerán de forma exclusiva sobre estos procedimientos y mecanismos…”.

El referido artículo 17 también establece que la ley reglamentaria determinará cuáles serán las materias de aplicación de las acciones colectivas, donde, me parece, está uno de los principales desafíos de nuestro legislador, ya que será el Congreso de la Unión quien decida cuáles serán los ámbitos y materias sobre las cuales se podrán defender los intereses colectivos.

En efecto, la defensa de los contribuyentes, contra la omisión del Gobierno Federal en la instauración de la Procuraduría de los Derechos del Contribuyente, está supeditada a que la ley reglamentaria establezca de forma expresa que las acciones colectivas puedan interponerse contra las violaciones a los derechos humanos, provocadas por las autoridades en la rama tributaria. Depende del Congreso General, que las acciones colectivas abarquen la materia fiscal.

En la emisión de dicha ley reglamentaria, se demostrará si el legislador realmente pretende tutelar nuestra Constitución y los Tratados Internacionales de forma amplia y en todas las materias, o si esta reforma constitucional solamente se gestó para homologar la ley interna a las normas de derecho comparado en materia de defensa de derechos humanos, pero estableciendo a la vez obstáculos para garantizar la subsistencia de ese Estado Mexicano arcaico, donde la presión y el hostigamiento a los contribuyentes se ejercen mecánicamente.

Finalmente, suponiendo que en la ley reglamentaria se establezca que las acciones colectivas incluirán la materia fiscal, se requerirán verdaderos especialistas en los Juzgados de Distrito, Tribunales Colegiados de Circuito, pero sobre todo en la Suprema Corte de Justicia de la Nación, quien detentará la resolución de este tipo de acciones por la función primaria que representa al Estado mexicano, deseando que en el futuro cualquier juez o magistrado pueda conocer de las mismas.


La reforma constitucional es un avance, pero el contenido de la Ley Reglamentaria del Tercer Párrafo del Artículo 17 Constitucional, nos permitirá conocer plenamente los procedimientos, procesos, materias y alcances de las acciones colectivas, en las cuales se vislumbra la posibilidad de obligar al Estado Mexicano a instaurar la Procuraduría de los Derechos del Contribuyente.

La oportunidad de crecimiento de México, depende en gran medida de los instrumentos que se otorguen a los gobernados para exigir cuentas y acciones específicas a los gobernantes; ésta es una oportunidad ideal para entregar en manos de los contribuyentes, un arma eficaz para conminar al gobierno a que cumpla con lo establecido en la Ley Orgánica de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, todo depende de que nuestro legislador incluya a la rama tributaria, como parte de los derechos que pueden ser tutelados por las acciones colectivas.

Es tiempo de creer en el servicio público, en el diseño de normas tributarias justas, en su correcta aplicación por las autoridades, en un sistema de pesos y contrapesos real, y en ciudadanos conscientes de sus obligaciones contributivas, pero también conocedores de sus derechos, con herramientas eficientes y eficaces para defenderse y asesorarse, es el momento de crecer, hay que aprovecharlo.


Fuentes consultadas en la biblioteca jurídica virtual de la UNAM:

• ALEXY, Robert, Teoría de los derechos fundamentales, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1ª. Ed. 1993.
• Gidi, Antonio. Las acciones colectivas y de tutela de los derechos difusos, colectivos e individuales. Un modelo para países de derecho civil. México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Universidad Nacional Autónoma de México. Serie Doctrina Jurídica, Núm. 151. Primera edición: 2004.
• Osvaldo Gozaíni, El desplazamiento de la noción de derecho subjetivo por el acceso a la justicia sin restricciones, Boletín Mexicano de derecho comparado, México, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, Nueva Serie Año XXVIII, Número 83, Mayo-Agosto. Año 1995
• Hernández, María del Pilar, Mecanismos de Tutela de los Intereses Difusos y Colectivos, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Universidad Nacional Autónoma de México. Serie Estudios doctrinales, Primera edición: 1997.
• Noyola Zarco, Raquel, Perspectivas de las acciones colectivas. Artículo publicado en la página de internet del Senado de la República.
• Ovalle Favela, José. Coordinador. Las acciones para la tutela de los intereses colectivos y de grupo. México, Instituto de Investigaciones Jurídicas. Universidad Nacional Autónoma de México. Serie Estudios Jurídicos, Núm. 60. Primera edición: 2004.
• Boletín Mexicano de Derecho Comparado.


Otras fuentes:

• Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
• Convención Americana de Derechos Humanos.
• Ley Federal de los Derechos del Contribuyente.
• Portal de internet de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.


Por: Grupo Farías, Abogados Tributarios